乡村研究||谢治菊 彭智邦：东西部协作政策扩散的维度、逻辑与启示

东西部协作政策扩散的维度、逻辑与启示 

文章来源：谢治菊，彭智邦.东西部协作政策扩散的维度、逻辑与启示——基于政策扩散理论的文本分析[J].中国公共政策评论.2021(2):37-56.

 【摘要】 东西部协作作为“两个大局”战略构想的践行举措，在助推解决贫困问题、推动区域协调发展、促进民族团结融合上做出了不可磨灭的贡献。自诞生以来，东西部协作政策随时间变迁发生了一系列的扩散，在此背景下，文章以政策扩散理论为框架，以1996年-2021年东西部协作政策为研究样本，利用Nvivo软件，分别从空间维度、内容维度、组织维度研究东西部协作政策扩散现象，分析东西部协作政策扩散表征、逻辑与启示。研究发现，东西部协作政策扩散与政策背景、府际关系、制度效能有关，要在乡村振兴阶段强化这一制度，加强党建引领是根本，督促权力下移是关键，完善考核评估是保障，开展深度合作是目标。

【关键词】东西部协作 政策扩散 脱贫攻坚 乡村振兴 有效衔

作者简介：谢治菊，广州大学公共管理学院教授、博士生导师、乡村振兴研究院院长；彭智邦，广州大学乡村振兴研究院研究助理。

一、研究背景与缘起

东西部协作始于1996年的对口帮扶，经过2016年在银川召开的东西部扶贫协作会议的强化，实现了从倡导性制度到规范性制度的转变，并成长为一项具有中国特色的“发展制度”。尤其是，自2017年8月印发《东西部扶贫协作考核办法（试行）》后，扶贫协作工作由“软约束”转变为“硬约束”，标志着该项工作正式走向制度化与规范化（江星玲、谢治菊，2020）。为在“十四五”期间进一步发挥该制度的优势、巩固脱贫攻坚成果、推进全面乡村振兴，党的十九届五中全会将这一制度从“东西部扶贫协作”改为“东西部协作”，并明确指出“十四五”期间要进一步坚持和完善该项制度。

2021年2月25日，习近平总书记宣布我国的脱贫攻坚战取得了全面胜利。脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标迈进的新发展阶段，习近平总书记在2021年4月8日召开的“深化东西部协作和定点帮扶工作”会议上再次强调，东西部协作是解决乡村问题的重要抓手，并指出要“完善东西部结对帮扶关系，拓展帮扶领域，健全帮扶机制，优化帮扶方式，形成区域协调发展、协同发展、共同发展的良好局面。”按此布局，党中央对原来的结对帮扶关系进行了调整，由原来的“穿花式帮扶”调整为“整域性帮扶”。接着，各结对省份面对新形势下的任务变化，迅速召开协作联席会议，签署“十四五”时期东西部协作协议，研究部署相关工作，为助推乡村振兴、实现共同富裕提供了重要支撑。

可以说，我国的8年脱贫攻坚战能够取得圆满胜利，获得彪炳史册的伟大成绩，东西部协作功不可没。然而，现有关于东西部协作的研究还比较少，即便有，也主要聚焦在考察维度(李小云，2017)、内容总结（韩广富、周耕，2014）、实践成效（黄承伟，2017）、个案分析（祝慧、雷明，2020）、资源分配（王士心、刘梦月，2019）、利益冲突（孙崇明，2019）、现实困境（吴国宝，2017）、模式转向（谢治菊，2021）、绩效考核（方珂、蒋卓余，2018）等方面，鲜有进行政策梳理与文本分析，尤其对政策如何在空间上从原有地区扩散到其他地区、在内容上从之前以资金援助为主演变为“十三五”的“6+1”帮扶体系再到“十四五”的“4+1”帮扶体系，在组织上从单一主体扩大到多元协同的研究很少，而这些问题对于总结东西部协作助推脱贫攻坚经验、启示东西部协作助推乡村振兴具有重要价值，也是政策扩散的重要表现。

政策扩散（Policy Diffusion）研究最早见于沃克在1969年对美国各州政策传播的研究（Walker,1969）。罗杰斯认为扩散是指经过一段时间，创新在社会系统成员间传播的过程（罗杰斯,2002）。在此过程中，一个时间或地点存在的政策、管理举措或机构，可以用于在另一个时间或地点来发展，这些发展可从时间维度、空间维度、组织维度、内容维度来探知( Dolowitz & Marsh，1996)。时间维度上的政策扩散通常表现为政策采纳主体数量随时间变化而呈现出“慢-快-慢”的S形增长模型(Weyland,2005);空间维度上则呈现为政策采纳主体的区域性集聚和近邻效应(Brown & Cox,1971)；组织维度则体现为采纳新政策的主体多元化，即存在较大差异的主体推行一致或相似的公共政策(Brown & Cox,1971)；内容维度上的趋同则意味着不同地区的公共政策在政策目标、内容、工具、产出、风格上趋向一致(Bennett,1991 )。

自提出以来，政策扩散理论在我国研究领域已有一定的应用，特别是在电子政务（马亮，2012）、信息公开（王洪涛、魏淑艳，2015）、社会保障（朱旭峰、赵慧，2016）、城市治理（林雪霏，2015）等领域，但在政策扩散现象频发的反贫困治理领域运用却较少（刘央央、钟仁耀，2017），也尚无从政策扩散视角研究东西部协作的文献。再加上，东西部协作政策中地区结对关系调整只在2013年、2016年和2021年才发生，在时间维度上政策扩散连续性较弱，故以时间维度研究该政策的扩散效度较差，因而本文拟放弃这一维度，主要从空间、内容与组织维度上来分析。但是，由于现有研究对政策空间维度的关注主要是邻近地区的辐射扩散（李健，2017），对地理上不接壤跨越政策扩散关注较少；内容维度的关注主要集中于领域多元化（文宏，2020），忽略了同一领域政策内容的深化；组织维度上的注意力主要聚焦于政策在平行组织之间的传播（罗新祜等，2020），对不同层级组织和不同类型组织的扩散现象关注不足，为此，本文拟对政策扩散的空间、内容、组织维度进行优化，具体思路如下：空间维度上，拟在已有辐射扩散理论基础上增加层级结对的空间对等和不相邻地域的跨域扩散；内容维度上，拟以政策内容的拓展、深化为逻辑主线；组织维度上，以政策数量增多、组织类型增加、结对层级下移作为研究关注点，详见图1。

基于此，本文拟在优化整合现有政策扩散理论的基础上，对东西部协作政策扩散的空间、内容与组织维度进行分析。具体来说，通过对东西部协作政策的历史回顾与文本分析，从空间、内容、组织三个维度去阐释东西部协作政策扩散表征、逻辑与启示，为巩固拓展脱贫攻坚成果与全面推进乡村振兴提供历史借鉴，为区域协调发展和全球乡村治理提供中国智慧。

图1 东西部协作政策扩散示意图

二、研究数据与研究方法

东西部协作的前身是对口帮扶，来自于20世纪80年代初邓小平同志提出的“两个大局”构想，即“沿海地区加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来……内地要顾全这个大局”与“发展到一定时候，又要求沿海拿出更多的力量帮助内地加快发展……那时沿海地区也要服从这个大局”（邓小平，1993：277-278）。随后的1996年，东西部协作政策文件正式出台[[1]]，强调东西部要以优势互补、互利互惠、共同发展的原则开展扶贫协作；而后续的东西扶贫协作[[2]]、东西协作扶贫[[3]]、东西部扶贫协作[[4]]，实际上都是指东西部协作政策，直至党的十九届五中全会统一规范为东西部协作。不过，有学者将对口支援作为东西部协作的来源，认为对口支援就是东西部协作（李勇，2012），但从二者定义与实践对象来看，对口支援是一种无条件、单方面的输血性支援，是政治性任务和道德性义务结合（李瑞昌，2015）；而东西部协作则是以“优势互补”“互利互惠”为原则，以政策引导、市场化参与形式开展，更加注重对欠发达地区发展内生动力的促进，是实现区域协调发展的手段。所以，将对口支援纳入东西部协作范畴不免有囫囵之意。故此，本文拟以1996-2021年中共中央、国务院及相关部门出台的有关东西部协作、对口帮扶的政策为研究样本，这些样本主要来源于北大法宝数据库，以及中国共产党历史文库、学术文献、人民日报、光明日报等。具体搜索步骤如下：在北大法宝数据库输入“对口帮扶”“东西扶贫协作”“东西部协作”等字样，并设为模糊检索；随后，将检索出来的文件进行筛选，剔除主题关联度较差的政策，并将剩余的政策按照时间先后进行排序，在其他样本来源重复上述操作，将筛选后的所有相关政策进行合并统计。结果显示，截止2021年4月1日，收集到的与东西部协作政策高度相关的法规、文件、条例、方案、通知、意见共209个；最后，以这209份政策文件为内容，建立东西部协作政策文本分析库。

本文主要分析方法为内容分析法，即结合Nvivo软件进行质性研究。内容分析法（Content analysis）是以客观、系统、定量方式对研究对象的内容进行深入分析，进而发现事物本质现象的一种研究方法（刘伟，2014）。内容分析法广泛运用于图书情报、政治学、社会学等研究领域，是质性研究主要研究方法之一。本文以Nvivo软件为依托进行数据整理与内容分析。Nvivo软件是一种支持质性研究和混合研究的软件，使用便捷，可以支持不同来源的数据分析，是目前最为流行的质性研究软件之一（左春伟、吴帅，2019）。

图2  东西部协作政策文本分析过程

按照内容分析法的步骤，本文首先对筛选出来的209份政策文本按时间进行排序，然后对政策文本逐份编码。编码后，以政策扩散中的空间、组织、内容三个维度建立节点，随后分别在三个节点下建立相应的子节点，最后对政策文本内容编码后进行统计分析，得出研究结果，具体过程见图2。

三、东西部协作政策扩散的维度与表征

东西部协作是按照“中央要求、当地所需、东部所能”的原则来开展工作，一般是“担最重的任务、啃最硬的骨头”。东西部协作的本质是政府治理方式的制度变迁，即打破传统属地管理的制度安排，重塑府际间利益格局的制度演变过程（孙崇明，2019）。这种演变呈现出如下特征：一是空间上由过去的19个省4个市增加至2021年18省119市，二是内容上由过去单一的资金援助变为多领域深化合作，三是组织上的结对层级下移和结对组织类型多样化比较明显。进一步利用Nvivo的词语云分析功能，对东西部协作政策文本库中的209份材料进行词频统计功能，结果显示“发展”“建设”“地区”频数较高，直观地反映出东西部协作政策是以地区的建设发展为重心，强调教育、医疗、产业、就业等领域的协作模式，这与演变的特征基本吻合，见图3。

图3 东西部协作政策词语云

 （一）空间维度：辐射扩散与跨域扩散并重

从空间维度来看，东西部协作政策扩散存在三种特点，分别是：

一是结对空间日趋完善与对等，从1996年的“市-省”结对，到2016年的“市-市、县区-县区”结对，再到2021年的“省-省、市-市、县区-县区”结对，结对层级覆盖省、市（州）、县（区）三级，链条日趋完整，且是在同等级的空间之间进行结对。例如，1996年东西部协作提出之际，大连、青岛、深圳、宁波四市与贵州省组成结对关系，2013年结对关系做出调整，大连、青岛、深圳、宁波四市在原先与贵州省结对的基础上，分别与贵州省内六盘水市、安顺市、毕节市、黔东南州结对；再如，2021年调整后，原来东部7个城市结对贵州7个地州市的格局被打破，贵州7个地州市的66个脱贫县由广东广州、中山、东莞、佛山、珠海、惠州6个城市结对帮扶，并签订了省与省、市与市（州）、县区与县区的帮扶协议，分层次组建了协作组织机构，分别叫协作工作队、协作工作组、协作工作小组，这表明从空间上看，现有的结对关系是对等的。

二是结对空间辐射扩散明显，即帮扶空间从原受助方所在地为核心，逐渐向周边辐射扩散，帮扶方与新的受助方组成结对关系，且新旧结对关系在地理上接壤。例如，2016年对口结对帮扶关系进行第二次调整，在此次调整中，北京、天津两市在帮扶内蒙古、甘肃的基础上分别与邻近接壤的河北省张家口市与保定市、承德市组成新的结对关系，此次政策调整使得东西部协作空间呈现“以原帮扶地为核心，同时向相邻周边扩散”的“一元多核”模式，详见表1。

  表1 东西部协作空间辐射扩散示例

三是结对空间跨域扩散显著，即在地理位置不接壤的情况下，帮扶方与受助方组成新的结对关系，且双方结对不是在原有结对层面的细化。例如，2013年上海新增对口帮扶贵州遵义，这既非原有结对关系的细化，亦非地理接壤，因而可认为这是一种跨域扩散。同理，同年新增的三组结对关系——江苏苏州对贵州铜仁、浙江杭州对贵州黔东南州、广东广州对贵州黔南州，都发生了结对空间跨扩散。再如，2016年以来，对口帮扶结对关系出现了大面积调整，除上述京、津两市的辐射型扩散以及广东对四川甘孜、江苏省对青海省西宁市与海东市的跨域扩散外，还有两个现象较为特殊：一是山东省取消帮扶新疆，而与重庆市形成组成帮扶关系，二是广州市与贵州省毕节市展开协作，但原有的协作关系即深圳对毕节的帮扶关系保持，即广州、深圳二市共同帮扶毕节市。按上述的政策扩散划分的定义，这两种现象仍可看作是政策发生跨域扩散。

表2 东西部协作空间跨域扩散汇总

 （二）内容维度：领域深化与政策细化并行

这些年，东西部协作政策在内容上的扩散主要体现在两方面：一是政策领域不断拓展与扩散；二是同一领域的政策内容不断细化与深化。

首先，政策内容涉及的领域越来越广泛。早在1994年，东西部协作正式确立之前，中央就拟通过财政转移支付的方式来协助西部地区发展[[1]]。1995年，中央统筹的单一的财政转移支付帮扶思路，随着东西部乡镇企业开展合作政策[[2]]的提出而开始发生转变，这项旨在促进生产要素流通的政策可看作是东西部协作中的产业合作前身。1996年，东西部协作政策正式提出，尽管当时的政策已提及产业协作、领导互派挂职、人才交流、技术支援、资金和物资支持，但实际运行是以资金支持为主，在内容上较为单一。随着时间的推移，帮扶内容开始多样化，2016年提出了“组织领导、人才支援、资金支持、产业合作、劳务协作、携手奔小康”外加自主创新的“6+1”协作内容，2021年更改为“组织领导、助力巩固拓展脱贫攻坚成果、加强区域协作、促进乡村振兴”四大块内容，其实质与2016年协作内容相差无几。事实上，虽然东西部协作工作在1996年就开始启动，并有科技企业互派干部、转移中西部贫困劳动力到东部地区就业等政策内容，但教育方面的东西部协作政策直至2000年“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”的启动才正式出现；同样，虽然医疗领域的对口支援政策早在1983年就已经提出[[3]]，但当时的政策旨在支援少数民族地区开展医疗卫生建设。而如前所述，对口支援不能等同于对口帮扶，故医疗领域的东西部协作政策最早应是2001年正式提出[[4]]。及至2018年，消费扶贫才正式启动并纳入东西部协作考核体系中[[5]]，这种结合“线上消费和线下带贫”的新协作模式的出现，意味着东西部协作政策领域发生了扩散。2021年，进入乡村振兴时期后东西部协作考核内容以组织领导、助力拓展巩固脱贫攻坚成果、加强区域协作、促进乡村振兴四大板块为框架形成新的考核体系，在将上述内容涵盖的同时，增加了复制推广东部地区乡村振兴经验与做法的内容，将协作由脱贫攻坚导向转向乡村振兴导向。

其次，同一领域的政策内容不断细化与深化，具体表现在：一是政策内容随时间推移不断深化，二是政策思路逐渐由帮扶向协作转移。以产业合作为例。1996年东西部扶贫协作政策刚提出时，产业合作明确为东部地区带动西部地区生产，对企业类型并无详细说明[[6]]，同年9月出台的政策补充说明了东部科技型产业带头联合西部企业的具体方式[[7]]。到了2001年，这一政策规定就变成了以市场化、追求效益、互利为目的的全方位经济技术协作[[8]]。到了2010年，东西部产业合作继续深化，国家鼓励东部地区在先进技术方面协助中西部地区，进一步引导支持中西部承接东部地区高新产业转移，这些转移的产业涵盖能源、农产品加工、装备制造、现代服务、高新产业等领域[[9]]；2020年则以协同、创新为主的进一步深化东西部科技创新合作，打造协同创新共同体[[10]]。这说明，东西部产业合作在深化的同时也由原来的以东部对西部帮扶为主，逐渐转向双向互利的模式。同样，教育领域的东西部协作正式始于2001年[[11]]，当时的政策提到东部学校帮助西部学校培训师资、提升科研水平；到2002年，倡导社会力量协助办学，并引入目标责任制以促执行[[12]]；2008年，东西部“手拉手”对口培训项目启动，旨在提高中西部地区农村教师整体素质[[13]]；到2010年，鼓励东西部高等院校展开联合培养高等人才[[14]]。劳务协作方面也是从最初的东部地区根据需要从西部地区引进人才[[15]]，到利用东部职业教育资源加强对西部培训[[16]]，再到协助西部地区人员就近就地就业[[17]]，又到2016年提出的建立和完善省市协调、县乡组织、职校培训、定向安排、跟踪服务的劳务协作对接机制，提高劳务输出脱贫的组织化程度[[18]]，政策内容也在不断细化与深化。不仅如此，地方政府还对东西部协作政策开展了具有地方特色的调整，如广东对劳务协作开展形式进行创新，将“粤菜师傅”“南粤家政”“广东技工”纳入对口协作中，细化了政策内容。

（三）组织维度：类型多元与层级下移并举

东西部协作政策在组织维度中的扩散主要体现为三方面：一是协作的地级市数量逐步上升；二是协作组织的类型日益多元；三是协作中的结对层级逐步下移。

首先是协作的地级市数量逐步上升。1996年正式出台东西部协作政策时，根据当时政策安排，关涉19个省（自治区、直辖市）及4个独立的地级市，2013年扩散至19个省（自治区、直辖市）15个独立的地级市（自治州），2016年则有18个省（自治区、直辖市）46个地级市（自治州），2021年则为18个省（自治区）和119个地级市（自治州）。总体而言，结对协作的省份数量变化不大，但地级市（自治州）的数量却明显上升，2021年是1996年的约30倍，详见图4。之所以如此，因为地级市位于省、县两级政府的中间，资源调配、信息沟通、组织决策能力等均比较适中，比价适合开展协作统筹工作。 

图4 1996-2016年东西部协作政策实施政府数量变化趋势

 其次，协作组织类型日益多样化。分析中央出台的规范性文件可知，组织类型多样化表现在从最初单一亮相的政府间结对、企业间结对[[19]]到2001年出现的学校、医院、科研机构等事业单位之间的结对帮扶[[20]]，再到2016年国家出台政策鼓励社会组织参与东西部协作以及 “万企帮万村”[[21]]的企业与村组织的结对，东西部协作的结对组织类型日益丰富。丰富的结对类型大大提升了帮扶效益，社会组织的加入更是大大提升了帮扶质量。例如，2020年东中部11省（直辖市）共组织动员1599家企业674家社会组织，结对帮扶1113个挂牌督战村，帮助就业6465人、购买和助销扶贫产品3215万元 ，社会组织帮扶取得了显著成效。

再次，协作中的结对层级逐步下移。1996年东西部协作政策出台时就已提到帮扶任务落实到县，探索县县间结对帮扶，当时做得比较好的省份如福建与宁夏的结对帮扶，从一开始就在省级和县级层面同时签订了相应的协议书并严格执行，但地区间的政策执行差异较大，其他地区县级层面的结对帮扶形同虚设。为了实现东西部县县间的无缝对接，2016年国家出台政策开展“携手奔小康”行动，同时也鼓励乡镇、行政村之间进行结对[[22]]，这不仅落实了县县结对关系，还进一步下移了结对层级。只是，受考核指标与基层组织能力的限制，下移的结对关系发挥的作用并不大。

四、东西部协作政策扩散的逻辑与机理

东西部协作首先是政治行为，是实现邓小平提出的“先富带后富，然后共同富裕”的庄严承诺；其次是一种经济行为，是对区域经济发展差距过大的一种遏制与补偿。作为一种政治行为，其运行逻辑具有明显的“集中力量办大事”的跨区域协同治理痕迹，受央地关系的协调；作为一种经济行为，协作中的府际利益差异与冲突会进一步制约其协作效能。所以，要分析东西部协作政策扩散的逻辑与机理，需从协作背景与协作环境出发，结合政策扩散的政治、经济、地理要素进行解释。

（一）政策扩散的缘起：减贫环境与减贫内容的变化

东西部协作政策扩散首先源于减贫环境与减贫内容的变化。1994年，时值国家八七扶贫专项计划开始之际，相较于以往的救济式扶贫，这个时期重点在于解决贫困人口的温饱问题，关注贫困地区基础设施建设以及贫困人口自我发展能力。与此同时，改革开放使得东部地区走在了发展前沿，东西部差距逐步扩大。由于彼时西部地区正处于内源性贫困状态，单靠中央的财政转移不仅远不能达到区域协调发展之目的，反而会加重中央财政负担。因此，东部对口帮扶落后的西部地区，帮助中西部贫困地区人口摆脱贫困，是缩小地区贫富差距、实现区域协调发展的重要举措，是践行邓小平提出的“两个大局”战略构想的关键途径。

2001年到2010年是综合性扶贫开发时期（吴大华，2019），此时的指导性方针为《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》。在这一时期，西部大开发、振兴东北传统工业基地等区域发展战略的实施不仅对东西部政策提出了创新要求，也为东西部协作政策的扩散提供了动力，特别是对于科技、教育和医疗领域在扶贫工作作用的重视，东西部协作内容也在相应的领域得到不断深化。

2011年，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的出台标志着我国进入了新的阶段，纲要中提出了“两不愁、三保障”的减贫目标，也对扶贫开发对象进行了细化，确定了六盘山区等14个片区作为减贫的主要对象，强调协作双方在资金支持、产业合作、人才交流、劳动力转移就业等方面的积极配合。在双轮驱动的扶贫格局下，东西部协作逐渐形成了以政府为主导、全社会参与的扶贫开发模式。为此，2013年东西部协作结对关系进行了调整，在原有与云南结对关系不变的前提下，上海市与贵州遵义市开展协作，大连、青岛、深圳、宁波四市进一步下移到与贵州省的市（自治州）级层面结对，新增江苏省苏州市、浙江省杭州市、广东省广州市分别与贵州省铜仁市、黔东南州、黔南州组成结对子，通过将结对层次下移、焦点集中，不仅能减少省级层面繁重的任务，还能给予地方政府更多的自主权，使得协作双方能够更有针对性、精准化地开展协作。

进入了脱贫攻坚阶段后的东西部协作更加关注结果。2016年，习近平总书记在东西部扶贫协作座谈会上，从政策认识、政策深化、政策聚焦和政策考核四个方面对东西部协作提出了要求，随后发布的《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》对东西部协作内容进行了进一步细化，2017年出台的协作考核办法则将该项工作制度化、规范化，进而形成了“6+1”的考核体系。及至2021年7月，新的考核办法强调，在保持核心内容不变的情况下，东西部协作要重点考察其助推巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的成效。这说明，减贫环境与减贫内容的变化是东西部协作政策扩散的诱因。

（二）政策扩散的实质：地方诉求与地方差距的回应

东西部协作政策扩散需要中央政府的调适，在与地方政府合作和博弈的过程中如何回应地方政府的需求与政策创新，是中央政府需要考虑的问题。事实上，东西部协作本质上是一种中央高位推动的“强制性制度变迁”（孙崇明，2019），是中央政府以“行政发包”的方式让地方政府展开交流合作的途径。在这过程中，中央政府是委托者，地方政府尤其是东部地方政府成为了被委托者，中央政府委托东部政府支援西部政府，以分担中央政府压力，西部政府和中央政府为主要受益者，这是东西部协作最初状态。在得到中央政府的政治命令后，地方政府在层层分解的任务压力中执行（荣敬本，1997）。对于最初的东部政府而言，执行中央指令是义务，但在实际协作中容易形成西部地区对东部地区单向性的依赖，东西部协作成了东部政府的“政治担子”。从成本与收益角度来看，最初的东西部协作方对于东部地区政府明显也是不对称的。其次，对于一些由多个地区帮扶一个地区的协作模式而言，各方责任边界是模糊的，容易导致“集体行动的困境”（奥尔森，2018），在中央政治压力下，东部只能“硬着头皮”先执行，此时的协作模式并不是一个可持续发展路径，因此必须要有一个反馈机制，地方政府向中央进行反馈，通过自下而上的方式来实现政策扩散。事实上后续在中央政府对政策的调整中，东西部协作考核机制充当了反馈中介的角色，使得东西部协作朝着更为互利共赢的方向发展。 

从权力与回应的角度来看，中央政府在委托的同时也赋予地方政府权力。由于中央层面只是对大体方向进行了规划，地方政府对于执行政策具有较大的自由裁量权空间，这种裁量空间为地方自主创新提供了可能：东西部双方的资源、需求、自身特点都是影响政策具体执行方式的重要因素，地方政府作为政策执行者的同时也承担着地方政策制定的责任，如何细化政策要求、因地制宜地落实政策、协调各个部门的对接工作，是组成结对子的双方政府所面临的议题，在中央政策的主导下，地方政府实际上承担起了政策创新的任务。从政策执行者——官员来看，政府官员是政治参与人，关注“政治利益”和“经济利益”，政治利益是晋升，经济利益是地方经济收入和财政收入增长最大化（周黎安，2017）。地方官员为了吸引政治注意力，在地方政策创新上必然要下苦功，而地方取得的成功经验，就有可能作为典型在考核情况中展现出来，并为进而实现政策扩散。例如，在地方领导的高度重视下，同期的闽宁协作因其独特的协作模式与显著成效在政策创新中扮演了先行角色，在中央政府的政治号召下，各地开始学习“闽宁模板”，再到进一步开展“携手奔小康”行动并在闽宁模式的基础上建立统一的考核的体系。在此过程中，考核机制起到了激励、监督和反馈的作用。

图5 东西部协作政策运作逻辑

（三）政策扩散的发生：制度优势向治理效能的转化

如前所述，东西部协作政策从最初的西部地区政府和中央政府两方受益，到中央、东部、西部三方受益，东西部协作扩散的过程实际也是制度优势转化为治理效能的必然要求。改革开放后，党和中央政府对制度优势的认识得到全面深化：制度能够实现生产力发达、能够实现共同富裕，丰富物质文明和精神文明。“中国特色社会主义制度”和“制度体系”概念的提出使得中央政府在保障社会公平正义、实现共同富裕、集中力量办事提供了制度和体系的支持。

东西部协作是典型的“中国之治”模式，彰显出中国特色社会主义制度的优越性。然而，制度优势并非直接产生治理效能，要实现集中力量办大事的制度优势向治理效能的转化，需要在全面深化对制度优势的认识下通过决策、执行、组织和监督机制等的有序运行，以此实现这一重要转化（傅慧芳、苏贵斌，2020）。

在从制度优势转向治理效能的过程中，具有中国特色“党政双轨结构”（王浦劬、汤彬，2019）确保了党的领导权在各级政权机关和社会领域的决策中体现，进而使得后续政策扩散体现出党的执政理念，同时也使得制度优势得以体现。静态的国家制度通过治理主体和运行机制获得了治理动能，才实现了制度优势向国家治理效能转化的可能。也就是说，当执政党、政府、市场主体、社会组织进入国家制度体系的运转中，在相互作用和协调的过程中建立了制度运行的各种机制，国家制度体系才获得转化为国家治理效能的治理动能，而这也是东西部协作政策在空间、内容和组织上发生扩散的原因。更何况，作为一种监督与调整机制，东西部协作的考核机制本质上也是治理效能完善的过程，通过中央政府、地方官员、专家学者对协作成效的交叉评估、独立考核，可使制度优势在转化为治理效能的过程中及时调整与优化，进而产生扩散。

五、东西部协作政策扩散的启示与展望

对东部地区而言，帮扶西部地区是一项特殊的“政治任务”；对西部地区而言，接受东部帮扶是一项特殊的“政治馈赠”（李瑞昌，2015）。按此逻辑，虽然经过20多年的发展，东西部协作已由初期的单向度帮扶、救济式援助变为现在的多主体参与、协作式治理，正在向“双向互动、合作共赢”的道路上迈进，但是，政府主导的东西部协作模式仍然没有根本性变化，东西部政府在协作中的“非对称性”角色并没有实质性改变，中央政府、支援政府、受援政府之间的利益冲突并没有有效解决，为此，这样的政策扩散能带给我们如下启示。

（一）加强党建引领是根本

党的领导为构建东西部协作长效机制提供了根本保证。党的十八大以来，习近平同志对坚持党的领导做了充分强调，其中，关于党的领导是中国特色社会主义最本质的特征、是中国特色社会主义制度最大优势的重大论断，为确立党的领导制度在中国特色社会主义制度体系中的根本地位奠定了思想基础。中国特色社会主义制度优势首要的是发挥党的全面领导的根本制度优势。习近平关于中国制度“最大优势“的相关论述表明，党的领导是中国特色社会主义制度的最本质特征，中国的治理模式实际上是以政党为中心的复合治理模式，因此，突出坚持和完善党的领导制度，把党的领导贯彻到东西部协作决策、执行、组织和监督的方方面面，将党的领导和东西部协作治理结合在一起，发挥自上而下的推动作用和东西部两地政府的组织领导作用，把制度优势更好转化为治理效能，是未来东西部协作长效发展的关键所在。

（二）督促权力下移是关键

作为东西部协作政策创新的主要来源，地方政府对于完善东西部协作机制的作用不可小觑。进入乡村振兴时代的东西部协作工作，面临着转轨衔接的现实问题与互利共赢的深层任务，如何化央地政府间的博弈为合作，将统筹重心更多下移至地方政府，鼓励地方政府在实际工作中发挥创新的能动性，是“十四五”期间东西部协作高质量发展、巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的关键所在。为此，应将权力更多下放至地方政府，重视东部与西部地方政府的结对机制，让地方政府有更多自主创新空间，为地方政府做好帮扶、讲好故事、传播创新提供条件。在此过程中，中央政府应当做好把关，既要监督帮扶机制的执行，也要吸取和推广地方创新模式和经验。不仅如此，还应利用好互联网时代信息流动的便捷性，鼓励地方政府之间相互学习经验、交流做法，形成政策扩散的示范效应，营造良好的创新氛围。

（三）完善考核评估是保障

“十四五”时期，还应坚持考核的总体导向，坚持发挥结对考核“指挥棒”作用的同时，根据定性考核与定量考核相结合、节点性评估与阶段性评估相结合、过程督导与结果评定相结合的原则开展考核，根据新形势、新要求来优化考核体系。具体来说，考核内容上，应将巩固脱贫攻坚成果放在首位，为促进西部脱贫地区产业、人才、文化、生态等方面振兴而奠定基础；考核方法上，应继续采用东部政府、西部政府交叉考核与第三方考核相结合的方式，充分考虑工作量、人员规模、专业构成、技能特长、组织单位等因素，选派与扶贫、乡村振兴相关的财务、审计、业务人员参与考核；考核指标设计上应注意实际性和衔接性，明确指标权重，分清主体责任，强化协作导向，制定每个指标的具体评价标准；考核方式上，可将常态化考评与动态性考评结合起来，建议在每年年初发布本年度考核评价实施方案，对当年的考核工作进行指引，督促东西部政府按照数字化、数据化、智能化的要求做好平时档案建设；年末时，考核人员可先在网上看电子材料、电子数据，然后带着问题到西部地区核查与印证，并最后提交定性与定量相结合的考评报告，这样可以大大减轻被考评方的负担，减少资源浪费。 

（四）开展深度合作是目标

在超常规的脱贫攻坚战背景下，地方政府在东西部协作的资金资源投入中发挥了主体和主导作用，政策计划性强。这在取得积极成效的同时，也造成了政府“大包大揽”、经济利益驱动不足、政策灵活性不够、市场与社会参与的深度和广度不足等问题。2021年后的东西部协作，正在由原来以单向扶持为主的非对称性帮扶转向更具协同性、互利性的协作。也即，进入乡村振兴阶段的东西部协作将不仅仅是“政治任务”，而是以乡村振兴战略为统揽，以市场化方式引领的协作共赢。协作的重点是产业协作、消费协作与劳务协作，这都与市场有莫大的关系。下一步，建议协作双方可进一步优化财政援助基金，通过贷款贴息、担保、风险补偿等方式引导更多的企业参与西部地区产业开发，利用政府撬动市场资源，发挥民营企业在资金、技术、市场、管理等方面的优势，协助西部地区发展主导产业，继续引导企业向西部梯度转移。同时，与政府间的协作帮扶相比，社会领域的东西部协作具有更广阔的空间和更深入人心的作用，建议通过健全激励机制，采取政府购买服务等方式，引导东部省市的社会机构尤其是公益慈善类组织到对口援助地区从事教育、医疗、村庄发展等层面的工作，发挥社会力量在扶贫、济困、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学等方面的优势，协助西部地区持续改善乡村基础设施条件和公共服务水平，优化政府、企业与社会协同参与的格局。

东西部协作是中国特色反贫困治理体系的重要一环，为区域间的均衡发展做出了较大贡献，但协作中面临的诸多困难与集体行动困境还是告诉我们，还要关注协作各方的利益冲突与利益均衡问题，这就要求中央层面要加强顶层设计，出台相应的法律法规，设立专门的协调机构，进行专门的利益补偿，提升协作的制度化水平；同时，完善协作双方的多级互访与联席会议制度，制定需求清单与供给清单，建立协作双方的信息共享与利益共享机制；此外，应从命运共同体的角度来看待协作工作，将协作双方的共同发展看作避免唇寒齿亡、树立大局意识、维护共同利益、促进长远发展的大事，真正实现共同富裕的价值理念。

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编辑|黄燕洪

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